Presidência da República

E.M. Interministerial nº 094 - MF/MPS/MPOG/AGU

Brasília, 22 de julho de 2005.

Excelentíssimo Senhor Presidente da República,

Submetemos à consideração de Vossa Excelência proposta de Medida Provisória que "Dispõe sobre a Administração Tributária Federal e dá outras providências".

2. A proposta ora encaminhada tem por objetivo reorganizar a administração tributária da União, hoje a cargo da Secretaria da Receita Federal e da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, órgãos do Ministério da Fazenda, e da Secretaria da Receita Previdenciária, órgão do Ministério da Previdência Social. A primeira medida neste sentido foi adotada pela Lei nº 11.098, de 13 de janeiro de 2005, convertida a partir da Medida Provisória nº 222, de 4 de outubro de 2004, que transferiu do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS para o Ministério da Previdência Social as competências relativas à arrecadação, fiscalização, lançamento e normatização de receitas previdenciárias, bem como criou a Secretaria da Receita Previdenciária para a execução destas atividades.

3. Contudo, a superposição de estruturas administrativas para fiscalizar e arrecadar os tributos federais, além de acarretar ônus adicionais à administração pública, vai de encontro ao princípio da eficiência, pela duplicação de esforços e controles, tendo em vista que o universo de contribuintes a serem administrados é comum àqueles órgãos. Esta situação está a ensejar a adoção de medidas de aglutinação das competências dos entes estatais e de racionalização das suas atribuições.

4. Assim, o objetivo central da medida proposta é a unificação das atividades de administração tributária e aduaneira da União, visando a utilização racional e otimizada dos recursos materiais e humanos. Esta iniciativa possibilitará a redução de custos operacionais, a simplificação de processos, a integração dos sistemas de atendimento, controle e de tecnologia da informação, bem como a adoção de outras medidas de eficiência administrativa, de modo a incrementar a arrecadação dos tributos e contribuições, sem o aumento da carga tributária. Ademais, também representará simplificação das obrigações tributárias dos cidadãos, interação das pessoas jurídicas com uma única representação do Fisco Federal e melhoria no atendimento ao contribuinte, possibilitando solução imediata e conclusiva das suas questões tributárias, economia de tempo e redução de custos.

5. Neste propósito, os arts. 1º a 3º estabelecem que a administração tributária e aduaneira passa a ser centralizada no Ministério da Fazenda, mediante a transformação da Secretaria da Receita Federal em Receita Federal do Brasil, transferindo-se para este órgão as competências do Ministério da Previdência Social para arrecadar, fiscalizar, lançar e normatizar o recolhimento das contribuições sociais previstas nas alíneas "a", "b" e "c" do parágrafo único do art. 11 da Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991, das contribuições instituídas a título de substituição e das contribuições devidas a terceiros, bem como as demais competências correlatas e decorrentes, inclusive as relativas ao contencioso administrativo-fiscal. Registre-se que estas modificações não alteram a destinação exclusiva dos valores arrecadados ao pagamento de benefícios do Regime Geral de Previdência Social, nem haverá prejuízos nas transferências de informações entre o INSS e o órgão que está sendo criado (arts. 3º , § 2º , 5º , 6º e 14, § 6º ).

6. A seu turno, o art. 14 da medida, em harmonia com o disposto no § 3º do art. 131 da Constituição e nos arts. 12 e 13 da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, atribui competência à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional – PGFN para exercer a atividade jurídica de consultoria, representação judicial e extrajudicial dos tributos e contribuições constitucionalmente atribuídos à competência da União, inclusive e especialmente as contribuições sociais previdenciárias que a União ora assume a capacidade ativa tributária, antes entregue ao INSS, por meio do Ministério da Previdência Social, nos termos da Lei nº 11.098, de 2005.

7. Correlata e complementarmente à finalidade matriz e ao objeto central da proposta, acima descritos, também são apresentadas as medidas fundamentais e juridicamente necessárias à adaptação e implementação das competências e estruturas da Receita Federal do Brasil e da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional.

8. Pelo art. 5º da Medida Provisória mantém-se inalterada as competências do Instituto Nacional do Seguro Social – INSS prevista em legislação própria, em especial a concessão e pagamento de benefícios e prestação de serviços previdenciários, atendimento a segurados e a emissão de certidão relativa a tempo de contribuição.

9. O art. 7º transfere do Conselho de Recursos da Previdência Social para o Segundo Conselho de Contribuintes do Ministério da Fazenda a competência para julgamento de recursos interpostos referentes às contribuições mencionadas no item 5 desta Exposição de Motivos.

10. Os arts. 8º , 9º e 10, respectivamente: cria a Carreira de Auditoria da Receita Federal do Brasil, composta pelos cargos de nível superior de Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil e de Técnico da Receita Federal do Brasil; fixa a forma de ingresso nos cargos; e estabelece as atribuições dos ocupantes dos cargos.

11. Os arts. 11, 12 e 13 estabelecem a redistribuição, do quadro de pessoal da Secretaria da Receita Federal, do Ministério da Previdência Social e do INSS, para a Receita Federal do Brasil dos cargos, respectivamente, da Carreira Auditoria da Receita Federal e da Carreira Auditoria-Fiscal da Previdência Social, bem como a transformação dos cargos destas Carreiras em cargos de Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil e de Técnico da Receita Federal do Brasil – as Carreiras Auditoria da Receita Federal e Auditoria-Fiscal da Previdência Social são extintas pelo art. 35 –, e a forma de desenvolvimento do servidor na Carreira, mediante progressão funcional e promoção.

12. O art. 15 institui comitê de transição, subordinado ao Ministro de Estado da Fazenda e ao Advogado-Geral da União objetivando centralizar e otimizar a migração da representação judicial e da administração da dívida ativa da Procuradoria-Geral Federal para a PGFN.

13. O art. 17, visando melhor aparelhar a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, cria cento e vinte Procuradorias-Seccionais da Fazenda Nacional a serem instaladas em cidades-sede de Varas da Justiça Federal, e o art. 18 estabelece o quantitativo de cargos efetivos da Carreira de Procurador da Fazenda Nacional.

14. O art. 19 estabelece prazo para os Auditores-Fiscais da Receita Federal do Brasil que não satisfaçam as condições previstas nos incisos I e II do § 8º do art. 4º da Lei nº 10.910, de 2004, entrarem em exercício na Receita Federal do Brasil. Entretanto, nos termos do § 1º do art. 19, a referida regra não se aplicará aos trezentos e oitenta e cinco Auditores-Fiscais que tiverem o exercício fixado no Ministério da Previdência Social, aos quais serão assegurados todos os direitos como se estivessem em exercício no seu órgão de origem. Conforme o § 2º do art. 19, dentre os Auditores-Fiscais em exercício no Ministério da Previdência Social, àqueles que exercerem suas atividades nos órgãos responsáveis pela auditoria e fiscalização das atividades e operações das entidades fechadas de previdência complementar e dos regimes próprios de previdência social, será assegurado competência para executar procedimentos relativos às atividades dos respectivos órgãos.

15. Já o art. 20 fixa o exercício na Receita Federal do Brasil dos servidores titulares dos cargos integrantes do Plano de Classificação de Cargos, das Carreiras Previdenciárias, da Seguridade Social e do Trabalho e do Seguro Social que se encontravam, em 5 de outubro de 2004, em efetivo exercício na Diretoria da Receita Previdenciária e na Coordenação-Geral de Recuperação de Créditos do INSS ou nas unidades técnicas e administrativas a elas vinculadas; e na Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, dos servidores titulares dos cargos integrantes do Plano de Classificação de Cargos que se encontravam, em 5 de outubro de 2004, em efetivo exercício na Procuradoria Federal especializada junto ao INSS ou nas atividades de contencioso fiscal e dívida ativa dos órgãos descentralizados e unidades locais daquela Procuradoria.

16. O art. 21 autoriza o Poder Executivo a transferir do INSS e do Ministério da Previdência Social para o Ministério da Fazenda os acervos técnicos e patrimonial, as obrigações e direitos, seus contratos e convênios e processos administrativos relacionados com as competências e prerrogativas a que se refere a medida ora proposta, bem como remanejar, transferir ou utilizar dotações orçamentárias aprovadas na Lei Orçamentária para 2005.

17. O art. 22 estabelece que o Ministério da Previdência Social e o INSS continuarão a executar as despesas de pessoal e de manutenção relativas às atividades transferidas na forma da Medida Provisória, até que sejam implementados os ajustes orçamentários necessários para o Ministério da Fazenda assumir e arcar com estas despesas.

18. O art. 23 transfere para o patrimônio da União imóveis pertencentes ao INSS necessários ao funcionamento dos órgãos a que refere a Medida Provisória, bem como fixa o prazo para a União compensar financeiramente o Regime Geral de Previdência Social por estes imóveis.

19. A medida proposta transfere também – arts. 16 e 24 – os cargos em comissão e funções gratificadas da estrutura da Secretaria da Receita Previdenciária para a Receita Federal do Brasil e da Procuradoria-Geral Federal para a PGFN, estes quando estejam vinculados àquelas atividades descritas nos itens 5 e 6 desta Exposição de Motivos.

20. O arts. 25 e 26 da medida proposta, para atender o que determina o art. 25 do Decreto nº 70.235, de 1972, prevêem a criação na Receita Federal do Brasil de cinco Delegacias da Receita Federal do Brasil de Julgamento e de sessenta Turmas de Julgamento, órgãos de deliberação interna e natureza colegiada, com competência para o julgamento do processo de exigência de tributos e contribuições administrados pela Receita Federal do Brasil, a serem instaladas por ato do Ministro de Estado de Fazenda, bem como os cargos necessários a sua estruturação.

21. Os arts. 27 e 28 dão nova redação, respectivamente, aos arts. 39 e 44 da Lei nº 8.212, de 1991, para ajustá-los às novas competências da PGFN de que trata o art. 14 da Medida Provisória, e ao art. 29 da Lei nº 10.683, de 28 de maio de 2003. Ressalte-se que a configuração caracterizada para a Receita Federal do Brasil objetiva destacá-la como órgão de natureza especial, face à dimensão das competências que lhe são atribuídas. Por conseqüência, está sendo criado o cargo também de natureza especial de Secretário-Geral da Receita Federal do Brasil, no art. 2º .

22. O art. 29 disciplina, observado o disposto no art. 4º , o tratamento a ser dado aos procedimentos fiscais e aos processos administrativos fiscais em curso na data de publicação da Medida Provisória ora proposta, relativos às contribuições sociais previstas nas alíneas "a", "b" e "c" do parágrafo único do art. 11 da Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991, às contribuições instituídas a título de substituição e às contribuições devidas a terceiros, que permanecem regidos pela legislação precedente.

23. O art. 30 transfere do Conselho de Recursos da Previdência Social para o Segundo Conselho de Contribuintes do Ministério da Fazenda, cargos em comissão e funções gratificadas, necessários à estruturação do órgão para o exercício da competência transferida de julgamento dos recursos interpostos relativos às contribuições mencionadas no art. 3º da Medida Provisória.

24. Em seu art. 32, autoriza a Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência Social – DATAPREV a prestar serviços de tecnologia da informação ao Ministério da Fazenda necessários ao desempenho das atribuições decorrentes da Medida Provisória.

25. Em seu art. 33 a medida estabelece que o Ministério da Previdência Social e o INSS darão apoio técnico, financeiro e administrativo à Receita Federal do Brasil até a implantação total de sua estrutura definitiva, em relação às atividades relativas às competências transferidas pela Medida Provisória.

26. Tendo em vista a gradativa e necessária junção das estruturas administrativas das extintas Secretarias da Receita Federal e Previdenciária, o art. 34 autoriza o Poder Executivo a proceder à transformação, sem aumento de despesas, dos cargos em comissão e funções gratificadas na Receita Federal do Brasil, visando adequá-los à estrutura decorrente das competências transferidas por força desta medida.

27. O art. 36 fixa que a remuneração pelo serviço de arrecadação e fiscalização de contribuição por lei devida a terceiros, a que se referem os §§ 1º e 3º a 6º do art. 3º da Medida Provisória, será creditada ao Fundo Especial de Desenvolvimento e Aperfeiçoamento das Atividades de Fiscalização (FUNDAF), instituído pelo Decreto-Lei nº 1.437, de 17 de dezembro de 1975.

28. Cabe esclarecer que do ponto de vista operacional, a Receita Federal do Brasil terá sua própria estrutura de gestão administrativa, financeira e de tecnologia da informação, evitando-se os custos adicionais de superposição de estruturas administrativas, como ocorria até então, especialmente no que se refere à gestão de tecnologia da informação.

29. As vantagens dessa mudança se refletirão no aumento do efetivo e melhor aproveitamento dos recursos humanos, na eficiente prestação dos serviços demandados pela sociedade, bem como no eficaz combate à sonegação dos tributos e contribuições, ao contrabando, ao descaminho e a toda sorte de evasão fiscal a partir da visão integral que a Administração Tributária terá do sujeito passivo.

30. Já a criação de 1.200 novos cargos de Procurador da Fazenda Nacional e de 120 unidades seccionais no âmbito da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional decorre da premente necessidade de se atender ao volume de serviço a que está submetido o órgão, situação agora reforçada pelas novas atribuições que lhe advirão com a reorganização da administração tributária da União. A Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional administra atualmente cerca de 4,7 milhões de inscrições em Dívida Ativa da União, e inscreve mensalmente, em média, 120 mil novos débitos. Patrocina, aproximadamente, 2 milhões de execuções fiscais e 800 mil processos de defesa da União. Exerce, por outro lado, as atividades de consultoria e assessoramento jurídicos do Ministério da Fazenda e de seus órgãos autônomos e entes tutelados (arts. 2º , § 1º ; 12, caput; e 13 da Lei Complementar nº 73, de 1993).

31. Pelo cálculo total de processos de execução fiscal, de defesa judicial e de assessoria e consultoria jurídica, verifica-se a existência de média superior a cinco mil processos para cada um dos cerca de novecentos e sessenta Procuradores da Fazenda Nacional em efetivo exercício no órgão, o que justifica, per se, a proposta apresentada quanto à ampliação da Carreira de Procuradores da Fazenda Nacional.

32. Corresponde a proposta, ainda, ao equivalente necessário da Lei nº 10.772, de 21 de novembro de 2003, que criou 183 Varas Federais destinadas, precipuamente, à interiorização da Justiça Federal de Primeiro Grau e à implantação dos Juizados Especiais no País. Antes mesmo da edição da referida Lei, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional já contava com um déficit de trinta municípios com Varas Federais instaladas sem a equivalente presença de unidades seccionais. Com o novo quadro jurídico, a situação se tornou muito mais séria e premente.

33. Oportuno ressaltar que a criação de cargos, a que se referem o art. 2º , o § 1º do art. 17, o art. 18 e o art. 26, não implica gastos imediatos, a não ser com o seu efetivo provimento, que será devidamente compatibilizado com as previsões e disponibilidades orçamentárias do Ministério da Fazenda e dos seus órgãos aqui diretamente afetados: a Receita Federal do Brasil e a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional.

34. Assim, no que concerne à disciplina orçamentária, a proposta está em conformidade com a Lei Orçamentária Anual, haja vista que a transferência de cargos em comissão e funções gratificadas, como consta nos arts. 16, 24 e 30, não representa aumento de despesa, e a criação de cargos em comissão, prevista nos dispositivos referidos no item anterior, não representa impacto orçamentário-financeiro no presente exercício, pois a execução das correspondentes despesas, vinculadas ao provimento dos cargos, dar-se-á de maneira gradativa, de acordo com as disponibilidades de recursos e o atendimento ao § 1º do art. 169 da Constituição. Por todas estas razões, esta proposição mostra-se compatível com os termos da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), muito particularmente nos seus arts. 16 e 17.

35. A proposta de edição de Medida Provisória justifica-se diante da relevância e da urgência da medida. Quanto à relevância, está ela mais do que demonstrada à luz dos singulares e relevantíssimos impactos positivos que, como já detalhado nos itens 2 a 4 desta Exposição de Motivos, representa na Administração Pública, em geral, na Administração Tributária Federal, em particular, e, inclusive, na vida de milhares de contribuintes.

36. Sobre a urgência, na sua forma constitucionalmente qualificada, o requisito, no caso concreto, não deixa de parcialmente confundir-se com a própria relevância, na medida em que a relevância dos impactos que ela gera referidos no item anterior, de um lado, aliada à estrita legalidade que orienta as atuações da Administração Tributária, de outro, exige necessariamente suporte em norma de natureza legal desde os primeiros passos conducentes à implementação da nova estrutura.

37. Ademais, a urgência da medida está relacionada, por razões de ordem cultural e política, com o fato de que a atividade de fiscalização tributária, por envolver expressivos aspectos patrimoniais, é altamente sensível a reações adversas dos contribuintes e movimentos especulativos, não sendo conveniente que haja um vácuo jurídico e institucional que de alguma forma coloque em dúvida para o contribuinte a responsabilidade pela execução das atividades de arrecadação, fiscalização, recuperação de créditos e representação, judicial e extrajudicial, resultantes daquela atividade. Os prejuízos decorrentes dessa lacuna podem gerar insegurança jurídica de valor inestimável, motivo pelo qual se entende que há razão suficiente para respaldar a relevância da instituição de norma de aplicação imediata.

38. Obviamente que, sempre à luz da indisfarçável monta de competências e atribuições afetadas por esta iniciativa, não se pode trabalhar com um conceito estrito e ilusório de vigência imediata. Há que se ter, necessariamente, um prazo mínimo – no caso, 15 dias úteis – indispensável à preparação e à divulgação de atos administrativo-regulamentares que dêem a correta informação e orientação, à sociedade e aos agentes públicos afetados, sobre o modus operandi da nova configuração da Administração Tributária Federal. Neste sentido é que devem ser compreendidas as disposições contidas nos arts. 37 e 38 da Medida Provisória.

39. Esses são os motivos, Senhor Presidente, pelos quais temos a honra de submeter à elevada consideração de Vossa Excelência o anexo projeto de Medida Provisória.

Respeitosamente,