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DESPACHOS DO PRESIDENTE DA REPÚBLICA
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
Parecer
Nº GQ - 32, de 04 de outubro de 1994. "De acordo, face as informações. Em 7/11/94". (Processo nº 46040.007073/94-00 encaminhado ao Excelentíssimo Senhor Ministro de Estado Chefe da Casa Civil).
PROCESSO Nº 46040.007073/94-00
ORIGEM: Ministério da Fazenda.
ASSUNTO: Mantença do limite máximo fixado para deferirem-se a retribuição adicional variável, o pro labore instituído pela Lei nº 7.711, de 1988, e a gratificação de estímulo à fiscalização e à arrecadação.
PARECER Nº GQ - 32
ADOTO, para os fins e efeitos dos arts. 40 e 41 da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, o anexo PARECER Nº AGU/WM-10/94, da lavra do eminente Consultor da União, Doutor WILSON TELES DE MACÊDO. No tema, vejo útil destacar os aspectos a seguir focalizados, de modo perfunctório, à guisa de relembrá-los.
1. Promulgada a 5 de outubro de 1 988, a atual Constituição dispôs deve ser observado, como limite máximo de remuneração dos servidores públicos, no Poder Executivo, os valores percebidos como remuneração, em espécie, a qualquer título, pelos Ministros de Estado (Cf. art. 37, XI). De par com este comando, imperativo, constitucional, adveio, no respeitante Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT/88), norma cogente por que "os vencimentos, a remuneração, as vantagens e os adicionais, bem como os proventos de aposentadoria que estejam sendo percebidos em desacordo com a Constituição serão imediatamente reduzidos aos limites dela decorrentes, não se admitindo, neste caso, invocação de direito adquirido ou percepção de excesso a qualquer titulo" (art. 17, cabeça).
Em síntese: a partir de 5 de outubro de 1 988, por força do art. 37, XI, da Carta, nenhum servidor público pôde, pode, ou poderá, perceber remuneração (nesta considerados os valores percebidos, em espécie, a qualquer título: em especial, os de percepção permanente) superior à remuneração (idem, idem) de Ministro de Estado. E, "ex vi" do art. 17 do ADCT/88, quem vinha percebendo vencimento, remuneração, vantagem, adicional, proventos, a infrigirem os limites decorrentes da própria Constituição, havia de tê-los, de pronto, reduzidos, ajustados, a tais limites, timbrando, na hipótese, o constituinte, em ditar não admitidas a percepção de excesso a qualquer título, e a invocação de direito adqüirido.
Da leitura das disposições, permanente e transitória, em realce, claras emergem: a idéia, ampla, de remuneração posta na primeira ("os valores percebidos como remuneração, em espécie, a qualquer titulo") e a nítida determinação de serem considerados, no limite máximo de remuneração, "os vencimentos, a remuneração, as vantagens e os adicionais" (e jungidos a tal limite os "proventos de aposentadoria"). O uso da palavra plural "limites", no ADCT, se ajusta àquela da Carta em que tidos em mira os "tetos de remuneração" dos três Poderes.
2. Em sede ordinária, e respeitando à disposição constitucional que ordenou à União (como aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios) instituir regime jurídico único "para os servidores da administração pública direta, das autarquias e das fundações públicas" (cf. art. 39), surgiu, em 11 de dezembro de 1 990, a Lei nº 8 112, a qual curou, v. g., de: conceituar remuneração ("o vencimento do cargo efetivo, acrescido das vantagens pecuniárias permanentes estabelecidas em lei"); indicar as vantagens pagáveis ao servidor "além do vencimento" (indenizações, gratificações, e adicionais); elencar, em passo próprio, as gratificações e os adicionais que "serão deferidos aos servidores", "além do vencimento e das vantagens previstas nesta lei" (incluindo, no referido elenco, p.ex., o "adicional por tempo de serviço", e "outros, relativos ao local ou à natureza do trabalho"). No que atine, especificamente, ao limite máximo de remuneração antes sob comentário, no Poder Executivo, a Lei nº 8 112, de 1 990, dispôs que "nenhum servidor poderá perceber, mensalmente, a título de remuneração, importância superior à soma dos valores percebidos como remuneração, em espécie, a qualquer título, ... pelos Ministros de Estado...", e, em seguida, excluiu, desse "teto de remuneração", "as vantagens previstas nos incisos II a VII do art. 61" (dentre as quais não se encontram, v. g. os "outros" adicionais, "relativos ao local ou à natureza do trabalho"). (Cf. arts. 41, 49, 61. Arts. 42 e 61.)
3. A Constituição, ademais do limite máximo de remuneração imposto em seu art. 37, XI, e do regime jurídico único determinado por aquele 39, "caput", reza: no inciso XI em foco, "a lei fixará o limite máximo e a relação de valores entre a maior e a menor remuneração dos servidores públicos" (observado o limite já ali imposto), e, no § 1º do citado art. 39: "a lei assegurará, aos servidores da administração direta, isonomia de vencimentos para cargos de atribuições iguais ou assemelhados do mesmo Poder ou entre servidores dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, ressalvadas as vantagens de caráter individual e as relativas à natureza ou ao local de trabalho". Derivadas das disposições constitucionais em realce, editadas foram diversas leis, das quais, a seguir, se trarão algumas, além da já considerada Lei nº 8 112, de 1 990.
4. A Lei nº 8 448, de 21 de julho de 1 992, voltada a regulamentar "os arts. 37, inciso XI e 39, § 1º da Constituição Federal" (como a dar "outras providências"), dispôs: sobre os limites máximos remuneratórios postos no inciso XI em tela, acrescendo que os respectivos valores "somente poderão ser utilizados para os fins previstos nesta lei e como teto máximo de remuneração"; acerca de limite, ou teto, outro, específico, que fixou à "soma das vantagens percebidas pelo servidor", excluindo do cômputo desse teto específico diversas vantagens (de cujo elenco ausentes os adicionais "outros, relativos ao local e à natureza do trabalho") e estabelecendo que "a parcela de remuneração" a qual, "na data da promulgação" de tal lei, excedesse aquele teto específico, seria "mantida como diferença individual, em valor fixo e irreajustável". (V. arts. 1º; 3º, II e 5º).
A Lei nº 8 460, de 17 de setembro de 1 992, destinada a conceder "antecipação de reajuste de vencimentos e soldos", no Poder Executivo, e a dar "outras providências", nestas encaudou-se à Lei nº 8 448, de 1 992, ao estipular, também, teto específico, relativamente ao "servidor titular de cargo do Grupo de Direção e Assessoramento Superiores (DAS) ou de cargo de Direção de Instituição de Ensino (CD) que optar pela remuneração do cargo efetivo" (e, explicite-se, pelo ganho do "plus", fixado em lei, ao exercício do cargo de confiança), teto a atingir-lhe a "remuneração mensal", limitada "à maior remuneração paga a servidores, a que se referem os Anexos I e II desta lei, não ocupantes de cargo ou função de confiança" (i.e., em resumo, a servidores situados no topo das Carreiras da União). (Cf. art. 12.)
A Lei Delegada nº 12, de 7 de agosto de 1 992, ao instituir a "Gratificação de Atividade Militar", dizendo-a integrante da "estrutura remuneratória dos militares da ativa" (como de seus "proventos na inatividade"), de outra parte estabeleceu, "aos servidores militares federais das Forças Armadas", teto específico, concernente às suas vantagens, dispondo que: "observadas as exclusões de que trata o inciso II do art. 3º da Lei nº 8 448, de 21 de julho de 1 992, em nenhuma hipótese serão pagas, aos militares, ativos ou inativos, vantagens que, somadas, ultrapassem duas vezes o valor do maior soldo, nelas incluída a Gratificação de Atividade Militar, objeto desta lei".
A Lei Delegada nº 13, de 27 de agosto de 1 992, vinda a instituir "Gratificações de Atividade para os servidores civis do Poder Executivo", a rever "vantagens" e a dar "outras providências", deteve-se, p.ex., em transformar, na Gratificação de Atividade que criou, diversas Gratificações, especificamente deferidas, até seu advento, aos integrantes de certas Carreiras, ou de determinados Grupos ou Categorias Funcionais. De outro lado, manteve a "Retribuição Adicional Variável - RAV", o "pro labore", a "Gratificação de Estímulo à Fiscalização e Arrecadação", estabelecendo-lhes teto específico, próprio: o "valor igual a duas vezes o do maior vencimento pago aos servidores de carreiras típicas do Estado (art. 6º da Lei nº 8 216, de 1 991)"; e, também cuidando de vantagens, mas da soma das vantagens pagas aos servidores civis, rezou: "observadas as exclusões indicadas no inciso II, do art. 3º da Lei nº 8 448, de 21 de julho de 1 992, em nenhuma hipótese serão pagas aos servidores civis, ativos, inativos e pensionistas, vantagens que, somadas, ultrapassem duas vezes o valor do maior vencimento permitido como teto, nos termos do inciso I, do art. 3º , da Lei nº 8 448, de 1 992" (ou seja, o maior vencimento pago às Carreiras civis da União), acrescentando que: "é vedado transferir para os meses subsequentes valores de vantagens que eventualmente excedam o limite estabelecido neste artigo". A Lei Delegada nº 13, de 27 de agosto de 1 992, dispôs, ainda: "a Secretaria da Administração Federal, tendo em vista a regulamentação dos arts. 37, inciso XI, e 39, § 1º, da Constituição Federal, pela Lei nº 8 448, de 1 992, promoverá, em noventa dias, o levantamento de todas as retribuições financeiras pagas pelos órgãos e entidades da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional e proporá as providências e medidas necessárias à extinção das que impliquem tratamento diferenciado, em desacordo com os citados preceitos constitucionais". (Cf. arts. 13, 17, 18.)
4.1. As leis trazidas, sob 4 - em seus textos originais e à guisa de exemplo - a este vieram no intuito de se evidenciar que, em decorrência do art. 37, XI, da Carta Magna (e de seu art. 39, § 1º), vêm sendo tratados, concomitantemente, em normas ordinárias: o limite máximo de remuneração imposto, no inciso XI do art. 37 da Lei Maior, a todos os servidores públicos (contendo-se, ali, idéia ampla de "remuneração", repise-se, a abranger todos "os valores percebidos, como remuneração em espécie, a qualquer título"); limites máximos, ou tetos, outros, específicos, atinentes às vantagens, ou a vantagens, dos servidores públicos, militares e civis, ou de servidores públicos civis.
Isso evidenciado, não será de todo demasia anotar que esses tetos específicos, aplicados às vantagens, se subsumem naquele, pluricitado, do inciso XI do art. 37, da Carta federal, aplicável (e inafastável) desde 5 de outubro de 1 988.
4.2. No elenco das normas ordinárias a fixarem limites, tetos, específicos, às vantagens dos servidores públicos, encartou-se a Lei nº 8 477, de 29 de outubro de 1 992 (oriunda da Medida Provisória nº 306, de 25.9.92), que "disciplina o pagamento de vantagens que menciona, e dá outras providências". Lê-se, na aludida lei:
"Art. 1º A Retribuição Adicional Variável - RAV e o pro labore instituídos pela Lei nº 7.711, de 22 de dezembro de 1988, devidos aos servidores das Carreiras Auditoria do Tesouro Nacional e Procuradoria da Fazenda Nacional, respectivamente, bem como a Gratificação de Estímulo à Fiscalização e à Arrecadação - GEFA, quando devida aos Fiscais de Contribuições Previdenciárias, de que trata o art. 11 da Lei nº 7.787, de 30 de junho de 1989, observarão o limite previsto no "caput" do art. 12 da Lei nº 8.460, de 17 de setembro de 1992, excluindo-se as vantagens a que se referem as alíneas a a 1 e p do inciso II do art. 3º da Lei nº 8.448, de 21 de julho de 1992.
Art. 2º Os valores da Retribuição Adicional Variável - RAV, do "pro labore" e da Gratificação de Estimulo à Fiscalização e à Arrecadação, estabelecidos na forma do art. 1º, não serão computados para os fins de cálculo do limite previsto no art. 12 da Lei nº 8.460, de 1992.
Art. 3º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, produzindo efeitos financeiros a partir de 1º de setembro de 1992."
Registre-se, neste passo, ter sido instituída, a RAV, pela Lei nº 7 711, de dezembro de 1 988, a qual a disse "retribuição adicional variável", e anotou que "o incentivo ou retribuição adicional mensal observará o limite estabelecido no art. 37, item XI, da Constituição Federal". Dita vantagem, qual reconheceram os Exmos. Srs. Ministros signatários da E.M. nº 355/92-CONJUNTA (encaminhadora do projeto da M.P. nº 306/92), é adicional relativo à natureza do trabalho.
5. No contexto até agora descrito, veio a lume, aos 4 de fevereiro de 1 994, a Lei nº 8 852 (que teve origem na Medida Provisória nº 382, de 6.12.93, sucedida pela de nº 409, de 6.1.94), a dispor "sobre a aplicação dos arts. 37, incisos XI e XII, e 39 § 1º, da Constituição Federal", como a dar "outras providências".
No pertinente ao inciso XI do art. 37 da Carta ("a lei fixará o limite máximo e a relação de valores entre a maior e a menor remuneração dos servidores públicos, observados, como limites máximos e no âmbito dos respectivos poderes, os valores percebidos como remuneração, em espécie, a qualquer título, por membros do Congresso Nacional, Ministros de Estado e Ministros do Supremo Tribunal Federal e seus correspondentes nos Estados, no Distrito Federal e nos Territórios, e, nos Municípios, os valores percebidos como remuneração, em espécie, pelo Prefeito") e ao seu inciso XII ("os vencimentos dos cargos do Poder Legislativo e do Poder Judiciário não poderão ser superiores aos pagos pelo Poder Executivo"), dispôs, a Lei nº 8 852, quando de sua edição:
"Art. 1º Para os efeitos desta Lei, a retribuição pecuniária devida na administração pública direta, indireta e fundacional de qualquer dos Poderes da União compreende:
I - como vencimento básico:
a) a retribuição a que se refere o art. 40 da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, devida pelo efetivo exercício do cargo, para os servidores civis por ela regidos;
b) o soldo definido nos termos do art. 6º da Lei nº 8.237, de 30 de setembro de 1991, para os servidores militares;
c) o salário básico estipulado em planos ou tabelas de retribuição ou nos contratos de trabalho, convenções, acordos ou dissídios coletivos, para os empregados de empresas públicas, de sociedades de economia mista, de suas subsidiárias, controladas ou coligadas, ou de quaisquer empresas ou entidades de cujo capital ou patrimônio o poder público tenha o controle direto ou indireto, inclusive em virtude de incorporação ao patrimônio público;
II - como vencimentos, a soma do vencimento básico com as vantagens permanentes relativas ao cargo, emprego, posto ou graduação;
III - como remuneração, a soma dos vencimentos com os adicionais de caráter individual e demais vantagens, nestas compreendidas as relativas à natureza ou ao local de trabalho e a prevista no art. 62 da Lei nº 8.112, de 1990, ou outra paga sob o mesmo fundamento, sendo excluídas:
a) diárias;
b) ajuda de custo em razão de mudança de sede ou indenização de transporte;
c) auxílio-fardamento;
d) gratificação de compensação orgânica, a que se refere o art. 18 da Lei nº 8.237, de 1991;
e) salário-família;
f) gratificação ou adicional natalino, ou décimo-terceiro salário;
g) abono pecuniário resultante da conversão de até 1/3 (um terço) das férias;
h) adicional ou auxílio natalidade;
i) adicional ou auxílio funeral;
j) adicional de férias, até o limite de 1/3 (um terço) sobre a retribuição habitual;
l) adicional pela prestação de serviço extraordinário, para atender situações excepcionais e temporárias, obedecidos os limites de duração previstos em lei, contratos, regulamentos, convenções, acordos ou dissídios coletivos e desde que o valor pago não exceda em mais de 50% (cinquenta por cento) o estipulado para a hora de trabalho na jornada normal;
m) adicional noturno, enquanto o serviço permanecer sendo prestado em horário que fundamente sua concessão;
n) adicional por tempo de serviço;
o) conversão de licença-prêmio em pecúnia facultada para os empregados de empresa pública ou sociedade de economia mista por ato normativo, estatutário ou regulamentar anterior a 1º de fevereiro de 1994;
p) adicional de insalubridade, de periculosidade ou pelo exercício de atividades penosas percebido durante o período em que o beneficiário estiver sujeito às condições ou aos riscos que deram causa à sua concessão;
q) hora repouso e alimentação e adicional de sobreaviso, a que se referem, respectivamente, o inciso II do art. 3º e o inciso II do art. 6º da Lei nº 5.811, de 11 de outubro de 1972;
r) (VETADO)
§ 1º O disposto no inciso III abrange adiantamentos desprovidos de natureza indenizatória.
§ 2º As parcelas de retribuição excluídas do alcance do inciso III não poderão ser calculadas sobre base superior ao limite estabelecido no art. 3º."
"Art. 2º Para os fins do inciso XII do art. 37 da Constituição Federal, o maior valor de vencimentos corresponderá, no Poder Executivo, a no máximo 90% (noventa por cento) da remuneração devida a Ministro de Estado."
"Art. 3º O limite máximo de remuneração, para os efeitos do inciso XI do art. 37 da Constituição Federal, corresponde aos valorem percebidos, em espécie, a qualquer título, por membros do Congresso Nacional, Ministros de Estado e Ministros do Supremo Tribunal Federal.
Parágrafo único. (VETADO)."
"Art. 4º O disposto nos arts. 1º a 3º aplica-se também:
I - ao somatório das retribuições pecuniárias percebidas por servidores ou empregados cedidos ou requisitados provenientes de todas as fontes;
II - à retribuição pecuniária dos dirigentes dos órgãos e entidades da administração direta e indireta;
III - à retribuição pecuniária dos servidores do Distrito Federal, quando oficiais ou praças da Polícia Militar e do Corpo de Bombeiros Militar ou ocupantes de cargos da Polícia Civil;
IV - aos proventos da inatividade e às pensões decorrentes do falecimento de servidor público federal."
"Art. 5º O Poder Legislativo, o Poder Judiciário e, no âmbito do Poder Executivo, os dirigentes de órgãos da administração direta e os responsáveis pela direção ou presidência de entidade integrante da administração federal indireta, bem como o Ministério Público da União, adotarão as medidas indispensáveis à adequação das situações que se encontrem em desacordo com o disposto nos arts. 2º e 3º, procedendo:
I - ao ajuste dos planos ou tabelas de retribuição a que se refere a alínea "c" do inciso I do art. 1º, ou das normas que disciplinam a concessão de vantagem permanente relativa ao cargo, emprego, posto ou graduação;
II - (VETADO)
III - à redução das remunerações ou dos proventos de aposentadoria que ultrapassarem o limite estabelecido no art. 3º, atendendo-se ao que determinam o caput do art. 37 da Constituição Federal e o art. 17 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.
§ 1º Cumpre ao órgão ou entidade cessionário ou requisitante a adoção das providências a que se refere este artigo para os servidores ou empregados incluídos na hipótese do inciso I do art. 4º.
§ 2º As providências necessárias ao cumprimento do disposto neste artigo serão adotadas no prazo máximo de 60 (sessenta) dias, contados da publicação desta Lei, com efeitos financeiros a partir de 1º de fevereiro de 1994, ficando os responsáveis por sua execução sujeitos às sanções previstas na legislação."
"Art. 7º No âmbito da administração direta e indireta do Poder Executivo, as Secretarias de Planejamento, Coordenação e Orçamento e da Administração Federal da Presidência da República, e o Estado Maior das Forças Armadas emitirão instruções para o cumprimento do estabelecido no art. 5º e exercerão a coordenação e fiscalização das providências necessárias à execução do disposto nesta Lei."
Anote-se: os outros dois artigos (6º e 8º) da Lei nº 8 852, de 1 994, curam de: instituir Comissão, visando à "isonomia de vencimentos" (C.F., art. 39, § 1º); fixar a data de sua vigência.
Mais: o Diário Oficial de 5 de abril de 1 994 trouxe, nos "Atos do Poder Legislativo", publicação do seguinte teor:
"LEI Nº 8.852, DE 4 DE FEVEREIRO DE 1994.
Partes vetadas pelo Presidente da República e mantidas pelo Congresso Nacional, do Projeto que se transformou na Lei nº 8.852, de 4 de fevereiro de 1994, que "dispõe sobre a aplicação dos arts. 37, incisos XI e XII, e 39, § 1º da Constituição Federal, e dá outras providências".
O Presidente do Senado Federal:
Faço saber que o CONGRESSO NACIONAL manteve, e eu, CHAGAS RODRIGUES, 1º Vice-Presidente do Senado Federai, no exercício da Presidência, nos termos do § 7º do art. 66 da Constituição, promulgo as seguintes partes da Lei nº 8.852, de 4 de fevereiro de 1994:
"Art. 1º ...........................................................................................................................................
.........................................................................................................................................................
r) outras parcelas cujo caráter indenizatório esteja definido em lei, ou seja reconhecido, no âmbito das empresas públicas e sociedades de economia mista, por ato do Poder Executivo.
........................................................................................................................................................
"Art. 5º..............................................................................................................................................
II - à transformação em vantagem pessoal, nominalmente identificada, sujeita ao limite previsto no art. 3º, das parcelas que excederem o montante a que se refere o art. 2º, aplicando-se a essa vantagem os mesmos percentuais de reajuste por ocasião das revisões ou antecipações de vencimento, soldo ou salário básico, observado o disposto no § 3º do art. 6º.
.........................................................................................................................................................
"Art. 6º ..............................................................................................................................................
...........................................................................................................................................................
§ 3º Sem prejuízo do que determina o caput, cumpre à Comissão de que cuida este artigo examinar as situações decorrentes da aplicação do inciso Il do art. 50 e propor soluções de caráter definitivo para seu equacionamento".
Do exame da Lei nº 8 852, fácil é inferir-se que se destinou, basicamente, a: fixar, para os seus efeitos, o que "compreende" a "retribuição pecuniária devida" aos servidores, ou agentes, da "administração pública direta, indireta e fundacional de qualquer dos Poderes da União", nisso apontando, e conceituando, vencimento básico, vencimentos e remuneração (ajustando o conceito de "remuneração" à multireferida idéia, ampla, ao propósito vista no inciso XI do art. 37 da C.F./88): impor, "para os fins do inciso XII" de tal art. 37, no "Poder Executivo", como o "maior valor" ("teto") de "vencimentos", aquele correspondente a "no máximo 90% (noventa por cento) da remuneração devida a Ministro de Estado"; registrar, como "limite máximo de remuneração", o previsto no inciso XI do art. 37 em tela: os "valores percebidos em espécie, a qualquer título", pelos paradigmas (no Executivo, os "Ministros de Estado"); explicitar, de modo claro, o campo de incidência dos seus arts. 1º, 2º e 3º; ditar, a quem de direito, a adoção das medidas indispensáveis à adequação das situações que se encontrem em desacordo com o disposto nos seus arts. 2º e 3º, e deferir, à SAF, como ao EMFA, a incumbência de emitir "instruções para o cumprimento da estabelecido no art. 5º" e aquela de exercer "a coordenação e fiscalização das providências necessárias à execução do disposto nesta lei".
Não se voltou, portanto, a Lei nº 8 852, de 1 994, ao disciplinamento de vantagens. Na verdade, a estas se refere no fito de gizar o conceito de remuneração e no tocante à adequação das situações em desacordo com os limites que impõe e registra: alude, neste último ponto, às "normas que disciplinam a concessão de vantagem permanente relativa ao cargo, emprego, posto ou graduação", e ao respectivo "ajuste", se necessário. (Há, ainda, a regra do item II do seu art. 5º, vetada e mantida pelo Congresso Nacional, que não elide o ora asserido.)
Assim sendo, a Lei nº 8 852, de 1994,não atingiu o conteúdo das normas destinadas a fixar, às vantagens, ou a vantagens, de servidor público, tetos, limites, específicos. Normas quais as trazidas, retro, sob 4, e comentadas em 4.1, a que se somou o art. 1º da Lei nº 8 477, de 1 992 (v. 4.2).
Brasília, 4 de outubro de 1994.
GERALDO MAGELA DA CRUZ QUINTÃO
Advogado-Geral da União
Este texto não substitui o publicado no DOU de 22.11.1994
